1、银监会首次提出将农信社监管标准与商业银行监管标准统一

　　2006年2月20日，中国银监会副主席唐双宁在全国合作金融监管暨改革工作会议上表示，要按照统一市场规则和风险监管的要求，根据实际情况，逐步实现农村合作银行和农村信用社监管标准与商业银行监管标准的统一，把商业银行监管标杆作为今后努力的方向。着力加强分类监管，差别监管，加强同质同类比较，使农村合作金融机构监管逐步走向专业化、科学化。这是中国银监会高层首次系统提出要将农村合作银行和农村信用社监管标准与商业银行的监管标准统一起来。

　　唐双宁还表示，要根据不同地区、不同类型机构特点，区别对待、分类监管，重点加强对董（理）事、高管人员的资格和行为监管，加强股权结构、法人治理、内控制度、信息真实性等监管，从源头上控制风险。要根据风险评级，评出好、中、差信用社（银行），在同质同类中再细化分类，有针对性地采取监管措施，有效配置监管资源，建立健全市场化的正向激励机制。要研究建立农村信用社市场退出和机构重组机制，解决“只生不死”、风险集聚问题。要建立内外责任制度，强化问责，提高监管的有效性。要按照有关规定，在一定范围内加强信息披露，强化社会监督。要把督促合作金融机构增强内审独立性、权威性和提高自查、自纠、自处能力，作为提高监管部门现场检查有效性的基础和依托。要充分利用“1104工程”，加强非现场监管与现场检查的配合互动，增强非现场监管的全面性、前瞻性和系统性，提高现场检查的针对性、持续性和深入性。

　　点评：

　　严格风险评级制度，对农村信用社进行科学的风险评级，实行分级监管，提高监管水平，是中国银监会今后监管的方向。注重将对农村合作金融的监管逐步与商业银行的标准统一起来，以商业银行的标准作为标杆，坚持把风险监管作为主线，按照“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，落实“准确分类——提足拨备——做实利润——资本充足率达标”的持续监管思路，逐步实现监管目标。按照银监会提出的风险评价和预警指标体系要求，积极推行农村信用社风险评价制度，加强审慎性监管，对各地农村信用社法人机构进行风险评价。同时，根据各地农信社产权制度改革的要求，重点对县（市）联社的风险和内控制度进行了全面、客观的评价，并按照风险评价结果，提出差别监管和分类指导意见。当然，工作开展中要结合农村合作金融机构的实际，既要瞄准目标，又要照顾现状，实施分类指导、区别对待，梯次推进、逐步达标。

　　2、2006年中央“一号文件”公布

　　2006年2月21日公布的2006年中央“一号文件”——《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，要加快推进农村金融改革，巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。各地可通过建立担保基金或担保机构等办法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。

　　点评：

　　2006年中央“一号文件”用400余字着力安排了农村金融机构的发展前景，足见中央对农村金融改革的重视，这对农信社来说是一个非常重要的发展机遇。农信社只要彻底领会其精神实质，结合自身实际继续发挥优势和深化改革，其发展潜力巨大、作用不可替代、地位不可取代、发展前景更为广阔。农信社今后应进一步研究在支持“三农”问题上如何做到承担自己的历史责任，做到支持“三农”，支持新农村建设；如何创新并侧重于农业的“产业化”、农民的“非农化”、农村的“城镇化”来增加农村的资金供给，围绕发展社会公共事业来提升金融服务水平。与此同时，农村信用社如何实现商业化、市场化、利润最大化，最终为农村信用社实现向现代金融企业过渡奠定了一个良好的基础。

　　3、农信社贷款五级分类工作全面启动

　　2006年2月22日，中国银监会举办首期农村信用社高级管理人员贷款五级分类培训班，这标志着农村合作金融系统全面推行贷款五级分类工作的正式启动。

　　所谓贷款五级分类，是银行类机构采用财务分析、现金流量分析、担保分析和非财务分析，分析借款人的还款能力，估算贷款遭受损失的风险程度，将贷款质量划分为正常、关注、次级、可疑和损失五类的一种管理方法。在对农村信贷资金供应方面，农村信用社位居各银行业机构首位。2005年末农村信用社农业贷款占银行业机构全部农业贷款的比重达86.8％。但是农村信用社目前仍实行四级分类，造成家底不清，导致潜在风险突出、拨备严重不足、资本充足率低。实行贷款五级分类，可使农村信用社在摸清风险底数的基础上，主要监管指标逐步达到标准，使农村信用社不断加大支持农村经济发展的力度，并进一步通过资产结构的调整，促进农村经济资源的优化配置和生产要素的有机组合。

　　在首期农村信用社高级管理人员贷款五级分类培训班上，中国银监会强调，要在2006年底前农村信用社所有法人机构全部完成贷款五级分类，用一年左右时间实现贷款四级分类向五级分类过渡，2007年实行贷款五级分类为主、两种数据共同报送的“双轨运行”制度。做好农村信用社贷款五级分类，关键要抓好“一二三”工程，“一”是指从国有商业银行和股份制商业银行借调100名左右业务骨干指导农村信用社贷款五级分类工作；“二”是指从农村信用社选派2000名左右管理人员到商业银行进行五级分类学习；“三”是指在4月底前完成对农村信用社3万名员工的贷款五级分类培训。

　　点评：

　　用一年左右时间由四级分类过渡到五级分类，农村信用社要用5至10年的时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求、有特色的社区性农村银行机构，实行贷款五级分类是非常关键的一步。摸清风险底数，有利于转变经营理念，利于提高信贷管理水平和风险控制能力，这是农村信用社科学发展的基础，是农村信用社实现向现代金融企业过渡的必由之路，是深化农村信用社改革的重要举措，对农村信用社支持社会主义新农村建设具有重要意义。从政策走势上看，今后一个时期农信社应按照科学发展观的要求，继续努力工作，扎实奋斗，摸清风险底数，采取切实措施，防范风险，支持“三农”，为社会主义新农村建设做出贡献。

　　4、案件专项治理工作取得成效

　　2006年3月20日，中国银监会召开了全国农村合作金融机构案件专项治理工作电视电话会议，提出了全国农村合作金融机构案件专项治理工作“一年初见成效，三年大见成效”的目标。通过近一年的努力，案件专项治理工作“一年初见成效”的目标基本实现，主要表现在：陈年旧案大量暴露，新案得到有效控制，案件自查发现率明显提高，案件成功堵截率明显上升。今年1至10月份，共发现陈案341件，占比达到77％；新案发生率呈逐季下降趋势（一季度29.9％，二季度26.1％，三季度24.5％，10月为23％）；案件自查发现率达到78.1％，并呈逐季提高趋势（一季度75.5％，二季度76.7％，三季度77.2％）；成功堵截各类案件40件，比上年同期增加26件，案件成功堵截率为9.2％，比去年同期增加7.2个百分点。

　　为了把案件专项治理工作抓深抓细，中国银监会先后通过督办、督查、召开座谈会等方式，及时总结交流经验教训，研究并提出深入治理的措施。此外，在深入调研的基础上，中国银监会还起草印发了《关于深入开展农村合作金融机构案件专项治理工作的通知》和《农村合作金融机构案件专项治理实务手册》，针对基层农村信用社主任发案多、假冒名贷款多、制度执行力差引发案件多等情况，提出了针对性的治理措施，加强对农村合作金融机构员工的警示教育。案件防范工作在控制发案率、降低损失率方面取得成效，实现“三下降三提高”的目标：即案件总数量（件数、金额）下降、百万元以上大要案数量下降、新案比率下降；提高了案件成功堵截率、结案率和损失挽回率。

　　点评：

　　只有抓实抓细案件专项治理工作，才能防范操作风险。经过近两年的案件专项治理工作，特别是经过2006年大规模的风险排查工作，农村合作金融机构的陈年旧案基本上得到充分暴露。但是，由于大部分省联社成立时间较短，各项工作正处于起步阶段，案件专项治理工作的进度受到一定影响，有部分省联社交流轮岗未全面实行，部分省联社代办站清理工作未完全结束等，这些因素会影响到这些省联社明年一季度甚至上半年的案件形势，但预计不会出现今年这样案件持续高发的态势。总之，今年农村合作金融机构案件专项治理工作力度之大前所未有，农村合作金融机构员工的案件防范意识明显提高，风险防范的手段、治理的措施明显增强。我们相信，只要各方常抓不懈，农村合作金融机构的案件是可控的。

　　5、农信社确立五到十年改革方向

　　2006年4月6日，中国银监会副主席唐双宁在银监会合作部全体干部工作座谈会上称，农村合作金融要争取用5至10年时间，分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求的有特色的社区性农村银行机构，以支持社会主义新农村的建设。唐双宁代表中国银监会表示，深化农村信用社改革可看作一场“接力赛”。这就是有关农村合作金融发展的著名的“四棒”论。

　　接力赛一般都要跑“四棒”。农村信用社的“四棒接力赛”中，第一棒已经跑完，取得了重要进展和阶段性成果。在跑好第一棒基础上，要继续跑好后几棒。目前正在进行的是第二棒，力争通过两年左右时间，努力实现“六大目标”。第三棒要利用三年左右时间，争取实现“八大目标”。在全面提高农村合作金融机构整体素质的基础上，再通过五年左右时间的奋斗，亦即2016年左右，达到第四棒的“六大目标”。到2016年左右总体上可使农村合作金融机构真正成为产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务高效的具有较强竞争力的好银行。唐双宁进一步指出，后三棒工作一环套一环，环环相扣，任何一棒出问题，都会影响下一棒工作，使最终目标无法实现。当前，关键是要跑好“第二棒”，要立足当前，着眼长远。同时，跑好深化农村信用社改革的“四棒接力赛”，既要内部积极推进深化改革，也要创造一定的外部支持条件，才能相互配合，相得益彰，确保改革目标的最终实现。要做好“后三棒”工作，至少需要三个方面外部条件：一是农村金融体制改革整体推进，为农村信用社经营现代化创造良机；二是市场经济秩序基本确立，为农村信用社市场化经营提供条件；三是农业发展基本实现产业化，为农村信用社实现向现代金融企业过渡奠定基础。

　　点评：

　　中国银监会已为农信社定位——在5到10年间建成现代金融企业，最终成为商业银行。因此，农村合作金融应当坚持服务“三农”的方向，坚持市场化、商业化取向，用5到10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求的有特色的社区性农村银行机构。根据这一定位，中国银监会统一了对农村合作金融和商业银行的监管标准，以商业银行的标准作为标杆，在具体操作上对不同地区、不同类型的机构要区别对待，分步推进。今后，农村合作金融机构只有自身要坚持审慎经营、科学发展，树立风险为本和资本约束的意识，才能顺利达到这一目标。

　　6、农信联社央行专项票据获准兑付

　　2006年二季度，中国人民银行会同中国银监会启动了首期专项票据兑付，共对先行试点的江苏等6省（市）的18个县（市）农村信用社兑付专项票据。

　　根据中国货币政策执行报告（2006年第二季度），农村信用社改革试点工作取得重要进展和阶段性成果。

　　一是历史包袱初步化解，资产质量明显改善。截至2006年6月末，中国人民银行会同中国银监会按照规定条件和程序，已完成10期（每个季度1期）农村信用社改革试点专项票据的发行工作，共计对2388个县（市）发行专项票据1655亿元，对吉林、陕西农村信用社发放专项借款2.6亿元。专项票据发行和专项借款发放共计占核定资金支持总额的99％。二季度，中国人民银行会同中国银监会启动了首期专项票据兑付，共对先行试点的江苏等6省（市）的18个县（市）农村信用社兑付专项票据9.8亿元。根据监管部门提供的数据，考虑专项票据置换因素，6月末，全国农村信用社不良贷款比例为12.6％，较2002年末下降了24.3个百分点；全国农村信用社、农村合作银行、农村商业银行资本充足率分别提高到7.7％、12.3％、8.6％。

　　二是资产规模不断扩大，支持“三农”服务功能有所增强，支持“三农”的信贷投入明显增加。6月末，全国农村信用社农业贷款余额12241亿元，占其各项贷款的比例由2002年末的40％提高到48％；农村信用社农业贷款占全国金融机构农业贷款的比例由2002年末的81％提高到92％。

　　三是产权制度改革稳步推进，在转换经营机制方面进行了积极探索。按照“因地制宜、区别对待、分类指导”的原则，各地农村信用社试验了股份制、股份合作制等新的产权模式，试点了农村商业银行和农村合作银行以及以县（市）为单位统一法人的组织形式。5月末，全国组建农村商业银行和农村合作银行共80家，组建以县（市）为单位统一法人农村信用社共584家。部分农村信用社在加强内部管理、强化信息披露、完善法人治理结构等方面进行了有益的探索，形成了一些好的经验和做法。

　　资金支持政策的逐步落实，对农村信用社化解历史包袱，改善资产质量，增强服务功能和实现可持续发展发挥了重要作用。目前，农村信用社改革试点已经取得了重要进展和阶段性成果，正处于巩固和扩大改革成果、进一步完善法人治理结构、全面加强内部管理和健全运行机制的关键时期。通过认真组织实施改革试点资金支持政策，对农村信用社提供连续的正向激励机制，对走下坡路的农村信用社采取及时校正措施，促进农村信用社抓住历史机遇、明晰产权关系、完善法人治理、转换经营机制、努力实现健康可持续发展。

　　点评：

　　发行专项票据是农信社改革的重要“动力”，随着改革进程的深入，在兑付的具体要求上，管理层也是规划得越来越细致和全面。对此，管理层的意图很明显：发挥好中央银行资金支持的正向激励作用，真正达到“花钱买机制”的政策效果。有些人对管理层越来越高的“门槛”感到不理解，认为“门槛”过高会影响农信社的改革进程。但管理层显然有更为长远的考虑，“门槛”的背后是将农信社构建成现代金融企业的美好愿景，这个目标的实现，当然不是可以轻松跨越的。其实，我们不难发现，管理层越来越注重的是质量性指标的考核力度和监测。的确，专项票据兑付并非一项独立的工作，它是对农村信用社改革成效的一次全面检验，因此，它延伸到了农信社的整体改革之中。中国银监会相关部门已经开始就如何执行试点农信社央行专项票据兑付标准问题与央行进行磋商，以期达成一致的公开透明的兑付标准。农信社能否按期兑付成功，农信社的改革是否成功，都取决于农信社、地方政府、银监会和央行的齐心协力。只有如此，才能真正将农信社支持落到实处，促进其经营机制的转换。

　　7、银监会出台优化人力资源指导意见

　　为加强农村合作金融机构人力资源管理，优化人力资源结构，全面提高员工队伍素质，2006年6月1日，中国银监会办公厅下发了《关于优化农村合作金融机构人力资源结构的指导意见》。内容包括优化人力资源结构的必要性和紧迫性、优化人力资源结构的目标和原则以及优化人力资源结构的措施和要求等。就农信社目前的状况来看，不仅“近亲繁殖”现象严重、文化程度低、职称水平低，而且员工素质普遍低下。这显然离新农村建设对农村信用社寄予的厚望相差甚远，不要说实现可持续发展，更重要的是相当一部分效益低下的农信社会面临着在新农村建设中被淘汰出金融机构的危险，加强员工的综合培训学习，提高员工的整体素质已经刻不容缓。

　　点评：

　　金融业的竞争，是人才的竞争，要抓紧构建基本业务和基本技能为主体的“两基培训”和专业人才的特殊培训制度，科学培养和使用人才，尽快缩小与先进银行差距。目前，尤其要高度重视农村信用社高管人才的建设问题，今年中国银监会就组织了两期省联社理事长、主任高管人员培训班。法人治理结构能不能真正发挥作用，各项管理制度能不能真正得到落实，很大程度上取决于高管人员的素质。金融机构作为一种特殊的企业，对高管人员的素质要求更高。随着改革的推进，农村信用社改制组建的银行类机构数量将明显增加，2到3年内将有150至200家农村商业银行和农村合作银行出现，机构的规模也将明显扩大，对高级管理人才的需要将更加迫切。我们要充分利用改革的有利时机，在产权制度改革的同时，抓好高管人员队伍的建设，在加强自身培养的基础上，要加大引进高素质金融管理人才的力度，提高管理队伍的整体素质。

　　8、合作金融监管方式发生转变

　　2006年6月，新疆自治区农村信用联社成立，伴随着自治区联社成立，新疆农村合作金融机构管理职责也移交给新疆自治区政府。至此，除极个别省份外，绝大多数省区成立了省级农村信用联社。自从农村合作金融机构管理职责移交给省级政府后，合作金融监管部门开始专门行使监管职能，并按照“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念和“准确分类——提足拨备——做实利润——资本充足率达标”的审慎监管要求，进一步转变监管理念。

　　在抓好合规监管的同时，建立以风险为本的全面、持续、有效的监管框架，成为当前对农信社监管的新思路。确定符合合作金融机构发展规律的监管策略，将资本充足率列为重要监管指标，以风险为本实施分类监管、差别监管和持续监管，提高监管政策的针对性和适用性。通过风险监管，督促合作金融机构全面、准确地识别、计量、反映和监控风险，科学合理计提损失准备，实现农村合作金融机构经营目标、内部管理和市场约束等因素与监管目标的有机统一，确保可持续发展。新的监管理念是，将战役式检查变为“外科手术式”的精细化监管。所谓精细化监管，就是由非现场监管人员通过对金融机构的数据信息进行监测分析，如果发现风险点，再组织现场检查。“地毯式”检查不可能天天发动，那么长期持续的监管就只能由非现场监管来承担。牵一发而动全身，加入非现场监管这一重要环节之后，银监会对整个的监管业务流程进行了重新设计。新的业务流程亦是一条完整的信息流，每一监管环节都将被记录到银监会新的数据系统中，使被监管机构各方面包括历年的所有信息都一目了然。

　　点评：

　　为了改革的顺利运行，切实转换监管理念，监管当局不断调整监管职能，积极构建和完善对农村信用社有效监管的各项机制，促进全国农村信用社在稳定中深化改革，在改革中加快发展。同时，更新监管理念，改进监管方式，以新的理念适应新的工作需要。进一步加强了非现场监管基础建设，建立和完善非现场监管信息资料库，对农村信用社的业务运营实行了全面、连续、跟踪监控，及时掌握第一手资料，增强监管决策的科学性和有效性。认真做好非现场分析预测工作，努力增强识别和判断风险的能力，及时预警、预报各类风险苗头，充分发挥非现场监管的超前监管作用。

　　9、央行调整农信社存款准备金率

　　2006年11月3日，央行再次宣布上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点。这已经是今年以来央行第三次动用存款准备金率工具。与前两次调整存款准备金率的政策相比，这一次调整没有把农信社（含农村合作银行）作为例外。这意味着从2006年11月15日起，农信社将执行6.5％的法定存款准备金率，这是7年来首次央行调整农信社存款准备金率。估算，今年全国农信社的各项存款余额在3.5万亿元左右，那么此次上调存款准备金率将冻结农信社170亿元流动资金。

　　点评：

　　央行数据显示，农村信用社自1999年底执行6％的存款准备金率以来，这一政策已连续执行近7年，体现了央行金融调控政策“区别对待”的原则。以往上调存款准备金率，央行考虑到目前农村信用社改革试点正处于关键时期和攻坚阶段，还需要巩固改革成果，同时，为了加大对“三农”的信贷投入，改善农村金融服务，决定暂不上调农村信用社（含农村合作银行）执行的存款准备金率。但是，我们应注意央行决定中有一个关键词，即：“暂不上调”。此次央行上调存款准备金率将农信社纳入，应该是央行针对农村金融机构流动性相对宽松、放贷冲动较强做出的调整。此外，农信社的超额存款准备金率普遍偏高，通过将超额存款准备金转为法定存款准备金，也可以降低政策的影响。这次紧缩政策对各类银行机构统一对待，特别是农信社多年来第一次被实施紧缩调控，本身就有提醒信贷投放不能过快的意思，此即这次存款准备金率政策中所表达出来的结构调整深意：即不仅要调控易见成效的四大国有银行，中小银行也要控制信贷投放。

　　10、农村银行业金融机构准入政策放宽

　　2006年12月21日，中国银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，拉开了中国银监会全面启动金融服务与竞争的充分性调查与建设工作的大幕。五类农村银行业金融机构在注册资本、营运资金、投资人资格和入股比例、业务准入条件和范围、高级管理人员准入资格、机构审批、公司治理等方面均享受调整放宽的优惠待遇。新政策的首批试点将选在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六省（区）的农村地区开展，并将争取明年一季度尽快推行。

　　五类农村银行业金融机构包括三类新设立的机构，两类现有机构。三类新型农村银行业金融机构是村镇银行、社区性信用合作组织和专营贷款业务的子公司，由商业银行和农村合作银行设立。两类现有机构，一是支持各类资本参股、收购、重组农村信用社，将农村信用社代办站改造为新型农村银行业金融机构；二是支持现有银行业金融机构在农村地区增设分支机构。《意见》鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司，并要求国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行在大中城市新设立分支机构的，原则上应在新设机构所在地辖内的县（市）、乡（镇）或行政村相应设立分支机构。《意见》相应调低农村地区金融机构注册资本，并取消营运资金限制。其中，农村合作银行的注册资本门槛由原来的2000万元人民币调低至1000万元，统一法人农村信用社的门槛由原来的1000万元降至300万元。所有海内外的社会资本、银行资本包括产业资本，都可投资入股中国农村合作金融机构。依照旧规，自然人入股农村合作金融机构比例限制为5‰，而根据新政策，单一自然人持股比例限制将提高至10％。

　　点评：

　　根据中国银监会第四季度工作电视电话会议的精神，银监会已经全面启动金融服务与竞争的充分性调查与建设工作。对全国金融服务与竞争的充分性开展调查，在此基础上进行市场准入制度的完善和调整。对金融服务薄弱地区，要按照“低门槛、严监管”的原则，在适当降低准入门槛的同时，提高对高管人员的素质要求，并配之以科学的激励约束机制。适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，这是中国银监会的一项重大战略决定。目前，中国银监会正在着手制作分省的农村金融服务充分性的地图集，专门用来标注金融服务与竞争的充分性和不足性，并从加强和改进农村金融服务出发，启动了全面评审和修订中小金融机构市场准入政策工作。这些措施是贯彻落实中央关于构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村战略部署的具体行动。因此，各地农村合作金融机构要重点研究合作金融机构在支持“三农”服务方面的关键问题，集中解决农民反映最强烈经过努力又能解决的问题，争取多为“三农”服务做实事、办好事。